2020年9月，我國向國際社會作出“碳達峰、碳中和”鄭重承諾，并在氣候雄心峰會上提出了具體目標。可以說，“雙碳”目標的提出，樹立了我國負責任的大國形象，彰顯了大國擔當，為我國經濟社會發展提供了動力引擎，為能源電力工業提供了“彎道超車”、搶占世界制高點的重大戰略機遇，同時，將更快推動我國傳統電力體制向新型電力系統轉變。近年來，我國電力行業認真貫徹“四個革命，一個合作”的能源新戰略，把能源轉型作為根本任務，加速推動了我國能源行業的綠色轉型步伐。“雙碳”目標提出后，黨的十九屆五中全會、中央經濟工作會議先后作出了相關工作部署。2021年11月24日召開的中央全面深化改革委員會第二十二次會議中，審議通過了《關于加快建設全國統一電力市場體系的指導意見》（發改體改〔2022〕118號）（以下簡稱《指導意見》），這是繼2015年3月新一輪電力體制改革以來，中央第一次在最高級別的決策會議上研究部署電力專項改革方面的任務。

（來源：南方電網報 作者：國能經濟技術研究院 柴瑋）

    近日，《指導意見》正式印發，強調要推進適應能源結構轉型的電力市場機制建設，有序推動新能源參與市場交易，科學指導電力規劃和有效投資，發揮電力市場對能源清潔低碳轉型的支撐作用。事實上，自2015年以來，我國電力市場建設穩步有序推進，市場化交易電量比重大幅提升，多元競爭主體格局初步形成，尤其是電力現貨試點建設取得重大進展，首批試點中山西等地已實現長周期連續運行，市場在資源優化配置中的作用顯著增強。但同時，我們通過現貨市場這個“探針”，也發現了電力市場仍然存在體系不完整、功能不完善、交易規則不統一、跨省跨區交易仍存在市場壁壘等問題，這些暴露出來的問題需要從更高層面、從全國統一電力市場體系的角度去統籌解決。此次《指導意見》的出臺恰逢其時。《指導意見》在國家“雙碳”戰略目標指引下，為解決我國當前在推進電力市場改革過程中面臨的深層次問題注入了一針“強心劑”，將有助于統籌市場機制的有效銜接，充分發揮市場機制在價格形成、價格傳導和資源配置上的決定性作用，更好地厘清市場與政府的關系，可以說是繼“中發9號文”之后，未來一段時間內推動電力市場改革、指引電力市場建設的又一重大綱領性文件。具體來看，《指導意見》主要有以下四大亮點：

亮點1重協同，體現系統化的解決問題思路

    如果說本輪電改七年以來，我們還一直處于試機制的探索階段，那么《指導意見》的出臺，則標志著我國電力體制改革將步入整體優化提升的階段。《指導意見》中明確提出了要統籌四個關系：一是要統籌市場建設和電力規劃的關系。要統籌考慮可再生能源和常規電源規劃布局的，加強全國電力規劃與地方電力規劃、電源規劃與電網規劃、電力規劃與市場建設之間的銜接，要充分發揮市場價格信號對電力規劃建設的引導作用。二是要統籌市場建設和電網運行管理的關系。既要發揮電力市場對能源清潔低碳轉型的支撐作用，又要防范市場風險，確保電力系統安全穩定運行。《指導意見》中提出，要立足我國能源資源稟賦、經濟社會發展等實際國情，借鑒國際成熟電力市場建設經驗，發揮國內市場優勢，適應電力行業生產運行規律和發展需要，科學合理設計市場模式和路徑。建立成本回收機制，通過容量成本回收機制、輔助服務市場等實現合理經濟補償。健全市場應急處置機制，確保電力供應安全。三是統籌市場建設和電力成本的關系。新能源裝機規模快速增長將對我國電力系統帶來深刻變化。由于新能源發電出力不穩定等技術特點，我國電力系統消納和運行成本將明顯上升，亟需通過市場化機制引導電源、用戶各方力量共同參與電力系統調節，以最低經濟成本實現清潔低碳轉型。四是統籌涵蓋各類型市場的電力市場體系建設。《指導意見》中明確了全國統一市場體系包括電力現貨市場、中長期市場以及輔助服務市場的建設。電力現貨市場就是要更好地發揮電力實時價格，準確地反應電能供需關系；而中長期市場則主要是達到穩定市場預期、平衡長期供需的目的。通過首批試點實際運行經驗來看，做好現貨市場與中長期市場的有效銜接已成為現貨市場長周期運行的一個必要條件。此外，山西、廣東等地現貨市場運行情況表明，一方面現貨市場的運行可以完全替代調峰市場，利用現貨市場價格信號可以充分引導發電企業主動調峰，更有利于實現可再生能源的消納。同時，新型電力系統的建設也需要品種更全面的輔助服務市場，需要盡快建立能更好地體現靈活調節性資源的市場價值的輔助服務市場。構建適應新型電力系統的市場機制，就要把碳達峰、碳中和納入經濟社會發展全局，統籌考慮企業和社會的電力成本承受能力，做好公共服務供給和電力市場建設的銜接，保障電力公共服務供給和居民、農業等用電價格相對穩定。

亮點2建機制，充分發揮市場激勵約束作用

    現階段，我國電力市場中還存在很多通過行政手段和計劃命令不合理干預市場的行為，“一刀切”“專場交易”等行為干擾了市場秩序，影響了市場功能，引發市場主體質疑。面對未來更加艱巨建設新型電力系統的重任，就必須充分發揮市場在資源優化配置上決定性作用。在《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》中已明確提出，“政府和市場兩手發力，構建新型舉國體制，強化科技和制度創新，加快綠色低碳科技革命。深化能源和相關領域改革，發揮市場機制作用，形成有效激勵約束機制”。建設全國統一電力市場體系，就是要重構市場與政府間關系。政府作用重點體現在政策法規制定、市場監管監測和為基本公共服務供給提供政策性兜底。而對于市場機制來說，其核心就是價格市場化形成機制和傳導機制。《國家發展改革委關于進一步深化燃煤發電上網電價市場化改革的通知》印發以后，全部工商業用戶都進入市場，極大推動了市場價格及時、真實地傳導至用戶。同時，對于發電側，燃煤發電量價的放開，也奠定了其他各類型發電電源上網電價市場化價格形成的基礎。未來在《指導意見》“完善電力價格形成機制”這個統一框架要求下，將加快完善建立電源側其他發電主體上網電價市場化的價格形成機制。

亮點3攻難點，跨省跨區交易壁壘有望被打破

    目前跨省跨區交易主要由北京和廣州電力交易中心統一組織，基本按照國家計劃、政府間協議確定電量和電價，由電網企業以統購統銷的模式交易，我國跨省跨區送電規模很大，但是跨省跨區送電事實上還未實現與省內市場的銜接，極大限制了電力交易體制改革的推進。對于開展現貨試點的省份，外來電問題已經成為現貨市場長周期連續運行最大掣肘，此前不平衡資金問題無法解決就曾導致山東省內現貨市場停擺近一年時間。部分受端省提出，希望放開點對點跨省交易限制，而且《省間電力現貨交易規則（試行）》中已明確要推動符合條件的售電公司、電力用戶參與省間電力市場交易，但是從目前情況來看，跨省跨區交易除銀東直流有部分電量允許電力用戶與發電企業在中長期交易階段開展直接交易外，售電公司或電力用戶何時能直接參與跨省跨區交易還是未知。《國家發展改革委關于進一步深化燃煤發電上網電價市場化改革的通知》印發后，電網企業通過跨省跨區交易代理購電，也為規范電網企業代理購電行為提出了更高要求。此次《指導意見》明確提出要“加強不同層次市場的相互耦合、有序銜接”、“有序推進跨省跨區市場間開放合作”。各層次市場發展可以分先后，但不能分層級，支持條件成熟的省市場可以多省、或者直接與國家市場融合發展，體現了“扁平化”的市場體系建設理念。針對困擾市場推進多年的跨省跨區市場交易問題，強調一是推動將國家送電計劃、地方政府送電協議轉化為政府授權的中長期合同，實現與市場機制的銜接。二是鼓勵支持發電企業與售電公司、用戶等開展直接交易。三是加強跨省跨區與省內市場在經濟責任、價格形成機制等方面的動態銜接。無論是發電企業直接與售電公司、用戶開展的直接交易，還是由電網企業通過參與跨省跨區交易的購電行為，都必須要與省內市場相銜接，在經濟上要明確責任，即誰交易，誰承擔相應的經濟責任。

亮點4加強監管，發揮政府關鍵職能的重要作用

    在《指導意見》中，政府關鍵職能表現為三個方面：一是加強統籌協調的同時減少計劃行政影響。統籌考慮能源資源稟賦、電價水平、電網運行等更多客觀條件，加強系統研究、協調推進，統籌完善相關配套政策，處理好發展和減排、整體和局部、短期和中長期的關系。二是制定政策法規，規范市場規則和技術標準。《指導意見》中明確提出國家發展改革委、國家能源局要組織制定市場準入退出、交易品種、交易時序、交易執行結算等基本交易規則，以及統一的交易技術標準和數據接口標準。要求交易中心在技術和數據標準方面有效銜接、總體一致。此舉可以有效避免由于各省電力交易市場“各自為戰”在客觀上造成交易規則和品種不同，從而阻礙各省級市場進一步融合的結果。三是加強監管，完善現代電力市場監管體制。《指導意見》中特別強調了電網企業要落實信息披露制度要求，規范披露流程，依法依規披露電網安全約束條件、跨省跨區可用輸電能力等關鍵信息，政府部門要提升對電力市場的科學監管能力，做好對電力市場信息披露情況的監督和評價。同時加強對電網企業自然壟斷性業務的監管，提高壟斷環節定價的信息透明度與公眾參與度，劃清壟斷業務與市場化業務界限。

    推進“雙碳”目標是對我國經濟社會一場深刻的變革，全國統一電力市場體系建設正是在此背景下提出的，建設“統一、規范、協同、融合、多元”的電力市場體系是最終目標。在全國統一電力市場框架下，規范各級各類市場的規則、標準、要求、準入退出等政策制定。在確保電力系統安全可靠運行的前提下，統籌傳統能源與新能源發展之間的關系。加強市場機制的有效銜接，以及數據和信息披露的監管監測，引入多元化的市場主體，除了傳統發電公司、新能源發電企業、售電公司，還有系統靈活性服務提供商、綜合能源服務商等，同時，交易品種和交易方式也應該多樣化，滿足各類市場需求。

    新型電力系統建設不僅需要技術創新，同樣需要機制創新和體制創新。《指導意見》中提出的電力市場建設任務要求，必將會開啟我國電力市場化改革的新篇章，激發與新能源、分布式能源、用戶側資源緊密聯系的新業務、新業態發展，促進我國傳統電力體制轉向適應新型電力系統的建設需要，支撐國家“雙碳”國際承諾有序平穩實現。

中國電力市場體系建設進程

2015/03中共中央國務院《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》：著力構建主體多元、競爭有序的電力交易格局，形成適應市場要求的電價機制

2015/11電改配套文件《關于推進電力市場建設的實施意見》：逐步建立以中長期交易規避風險，以現貨市場發現價格，交易品種齊全、功能完善的電力市場

2016●《電力中長期交易基本規則（暫行））印發，中長期交易逐步規范●《售電公司準入與退出管理辦法》印發，售電公司首次參與廣東電力市場交易

2017●《關于開展電力現貨市場建設試點工作的通知》印發，明確第一批8個現貨試點，要求2018年底前啟動現貨市場試運行●跨區域省間富余可再生能源現貨交易試點正式啟動

2018●《關于積極推進電力市場化交易進一步完善交易機制的通知》印發●廣東、山西、甘肅現貨市場啟動模擬試運行

2019●《關于深化燃煤發電上網電價形成機制改革的指導意見》印發，將燃煤標桿電價機制改為“基準價＋上下浮動”的市場化價格機制●《關于全面放開經營性電力用戶發用電計劃的通知》《關于深化電力現貨市場建設試點工作的意見的通知》等文件印發●第一批現貨試點完成按周結算試運行

2020●《電力中長期交易基本規則》《關于做好2021年電力中長期合同簽訂工作的通知》印發●《關于做好電力現貨市場試點連續試結算相關工作的通知》印發，第一批現貨試點完成按月結算試運行

2021●《關于進一步做好電力現貨市場建設試點工作的通知》印發，選擇上海、江蘇、安徽、遼寧、河南、湖北6省市為第二批電力現貨試點●《關于進一步深化燃煤發電上網電價市場化改革的通知》印發，取消工商業用戶目錄電價．推動燃煤發電量全部進入電力市場，并擴大市場交易電價上下浮動范圍至20%綠色電力交易正式啟動●《省間電力現貨交易規則（試行）》印發

2022《關于加快建設全國統一電力市場體系的指導意見》印發，明確全國統一電力市場體系到2025年初步建成，到2030年基本建成。

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